И вот еще дискуссионный вопрос.
Перспективы развития института частных судебных приставов-исполнителей в России
Небюджетная (частноправовая) организация исполнительного производства характеризуется тем, что профессия судебного исполнителя организовано на либеральной основе, судебный исполнитель является профессионалом, самостоятельно организующим свою деятельность и несущим при этом полностью имущественную ответственность за результаты своей работы. Таким образом, организована система принудительного исполнения во Франции, Бельгии, Люксембурге, Нидерландах, Италии, Греции и ряде других стран, которые восприняли вслед за ГК Франции французскую систему организации либеральных юридических профессий. Национальные организации судебных исполнителей в государствах, где она организована на небюджетной (частноправовой) основе, а таких на правовой карте планеты более 60, объединены в Международный союз судебных исполнителей и служащих.
Следует отметить, судебный исполнитель при частноправовой организации своей работы не является независимым в том смысле, что поступает при осуществлении исполнения по своему усмотрению. Он получает полномочия от имени государства, поскольку назначается на должность Министерством юстиции и действует в рамках действующего законодательства, определяющего содержание и характер исполнительных процедур. Другие юридические профессии, действующие в сфере исполнительного производства, связанные с реализацией имущества, также осуществляются, например во Франции, на частноправовой основе.
Удобство данной системы для государства заключается в следующем. Оно никоим образом не финансирует деятельность судебных исполнителей, наоборот, возлагает на самих судебных исполнителей бремя расходов по самофинансированию и полной имущественной ответственности перед клиентами. Поскольку оплата судебного исполнителя при частноправовой организации профессии зависит от результатов его работы, то судебный исполнитель заинтересован в максимальной результативности своей деятельности.
Какая система лучше - система, основанная на статусе судебного исполнителя как свободного профессионала или его статусе как государственного служащего? Каждая из них имеет достоинства и недостатки, а ее существование объясняется особенностями судебной организации, историческими традициями и многими другими факторами.
Во многих государствах бывшего СССР идет дискуссия по поводу выбора вариантов дальнейшего развития - между небюджетной (частноправовой) и смешанной системой исполнительного производства, за исключением Прибалтики, где, как уже указывалось, такой выбор уже сделан в пользу небюджетной системы.
В других государствах бывшего СССР практически везде существует смешанная организация принудительного исполнения. Ближе всех после государств Прибалтики к созданию системы частного исполнения подошел Казахстан, где в июне 2007 г. был проведен первый съезд судебных исполнителей и образован Союз судебных исполнителей Республики Казахстан, а также подготовлен проект закона о введении частных судебных исполнителей. В основе дискуссии - поиск наиболее оптимальной и эффективной организации профессии судебного исполнителя, которая бы позволяла достигать целей исполнительного производства, а именно защиты прав взыскателей и реального исполнения судебных и иных юрисдикционных актов.
Небюджетная система принудительного исполнения имеет ряд преимуществ и недостатков. Первое бесспорное достоинство - мотивация судебного исполнителя на эффективную работу, поскольку его вознаграждение при этой системе увязано с результатами исполнения. Наличие мотивации достаточно давно используется и известно в нашей стране.
Второе преимущество небюджетной системы - ответственность судебного исполнителя за свои собственные ошибки, поскольку за ошибки должностных лиц государства платит последнее.
Другие преимущества связаны с тем, что государство перестает финансировать систему органов принудительного исполнения, коль скоро она работает в режиме самофинансирования за счет средств взыскателя и должника, судебный исполнитель сам организует деятельность своей конторы, нанимает сотрудников, при этом органы юстиции осуществляют контроль за профессиональной деятельностью как непосредственно, так и через органы управления, которые должны будут создать сами небюджетные исполнители - палаты национального и регионального уровней. Государство даже получает доход от деятельности небюджетных исполнителей через уплачиваемые ими налоги. Самостоятельная организация конторы заставляет небюджетных судебных исполнителей идти в «ногу с веком», тратя средства на информатизацию и более лучшую организацию своей деятельности, повышение квалификации, создание своих научно-исследовательских центров и т.д.
К недостаткам небюджетной системы принудительного исполнения можно отнести публично-правовые взыскания, как правило, осуществляющиеся через государственную систему принудительного исполнения. Так, во Франции налоговые взыскания происходят с помощью особых государственных исполнителей, работающих в Министерстве экономики и финансов. Правда, налоги во Франции платятся лучше, чем в России, поэтому у них не так много работы. Однако, например, в государствах Прибалтики судебные исполнители исполняют взыскания как частного, так и публичного права.
Другой недостаток - более сложный порядок взаимодействия небюджетного судебного исполнителя с другими лицами, когда это необходимо для сбора информации об имуществе, денежных средствах, самом месте нахождения должника и т.д. Так, во Франции оно осуществляется через прокурора, к которому направляются соответствующие запросы судебным исполнителем. Статус государственного служащего обеспечивает судебному исполнителю возможность наделения публичной властью и властными полномочиями, доступ к закрытой информации, а также взаимодействие в процессе работы с другими государственными органами.
Представляется, что небюджетная система в конечном счете более эффективна, поскольку решает один из главных вопросов, который мешает улучшить деятельность судебного пристава-исполнителя - его материальную заинтересованность в результатах работы. Она более удобна для государства, поскольку освобождает его от необходимости содержать систему исполнения, и удобнее для взыскателя, поскольку мотивирует судебного пристава-исполнителя на более эффективную работу. Однако здесь возникнет целый ряд вопросов, которые необходимо разрешить при принятии решения о переходе к такой системе.
1. Начнем с последнего, но значимого вопроса - названия. Представляется, что можно подготовить проект федерального закона «О присяжных судебных исполнителях», что будет более соответствовать сути профессии - судебный исполнитель, приступая к своим обязанностям, приносит присягу перед государством и приобретает тем самым новый юридический статус.
2. В силу публично-правового характера деятельности судебного исполнителя он будет получать полномочия от имени Российской Федерации, поэтому в законе необходимо установить строгие правила доступа к профессии: наличие высшего юридического образования, прохождение стажировки сроком не менее двух лет, сдача квалификационного экзамена, получение квалификационного свидетельства и прохождения конкурса на занятие вакантной должности.
3. Закон также должен определить его компетенцию, монопольные исполнительные действия и процедуры работы присяжного судебного исполнителя, которые будут одинаковы для государственного и присяжного (частного) судебного исполнителя. Профессия присяжного судебного исполнителя в этом плане будет сохранять все признаки публичной службы, за исключением изменения ее организационной основы и способа финансирования.
Поэтому важным будет установление правила о равном правовом статусе государственных и присяжных судебных исполнителей, в связи с чем оформленные ими документы и совершенные исполнительные действия должны иметь равную юридическую силу. Различие компетенции государственных и присяжных судебных исполнителей может заключаться в том, что только государственные судебные исполнители будут вправе исполнять взыскания публичного права в доход государства и взыскания, связанные с исполнением приговоров в части имущественных взысканий.
4. Небюджетную систему исполнения целесообразно создавать как альтернативную государственной системе исполнения, когда они будут существовать одновременно, как это имело место в период после принятия Основ законодательства Российской Федерации о нотариате, когда до сих пор одновременно существуют системы государственного и занимающегося частной практикой нотариата. Право перехода на конкурсной основе на должность присяжного судебного исполнителя должны иметь только судебные приставы-исполнители с высшим юридическим образованием, со стажем работы в службе судебных приставов, например, не менее двух лет и не имевшие взысканий в этот период.
5. Важнейший принцип определения численности судебных исполнителей - clauses №umerous, означающий регулирование численности судебных исполнителей, независимо от того, являются ли они государственными или присяжными (частными). Численность присяжных судебных исполнителей не может определяться «рынком», поскольку они, во-первых, в любом случае являются должностными лицами государства, а их количество всегда регулируется, и, во-вторых, бесконечный приток в профессию приведет к ее упадку и сложности организации контроля за ней.
Поэтому возможно при введении в действие закона сохранить общую численность судебных приставов-исполнителей с последующим открытием вакансий в рамках данной численности для перехода из государственных в присяжные судебные исполнители на конкурсной основе, с сокращением освободившихся должностей государственных судебных исполнителей после их перехода на небюджетную работу. Количество должностей присяжных судебных исполнителей в рамках общего числа судебных исполнителей в государстве следует регулировать органам юстиции совместно с палатами судебных исполнителей.
В связи с этим возникнет немало интересных вопросов, касающихся определения оптимальной численности судебных исполнителей. Например, во Франции на 60 млн. населения всего около 2900 судебных исполнителей (примерно 1 на 20 000 человек), в Нидерландах на 16 млн. - 350 судебных исполнителей (примерно 1 на 45 000 человек), в Латвии - 1 на 30 000 человек. В наших государствах, например в Казахстане - на 15 млн. около 1800 судебных исполнителей, т. е. 1 примерно на 8000 человек, а в России на 142 миллиона жителей - 23 218 судебных приставов-исполнителей, т.е. примерно 1 на 6000 человек. Даже учитывая различную плотность населения, величину территории, различную степень экономической активности, другие факторы, можно сказать, что «плотность» охвата государственными судебными исполнителями населения в России и Казахстане в несколько раз больше, нежели в государствах, где эта система носит небюджетный характер.
Поэтому при переходе к небюджетной системе исполнения возникнут вопросы определения оптимальной численности судебных исполнителей, поскольку другая система организации профессии вряд ли потребует такое их количество, даже принимая во внимание необходимость охвата многих обширных малонаселенных регионов России.
6. Государство в лице органов Министерства юстиции должно иметь для контроля за профессией такие полномочия, как квотирование совместно с федеральной палатой судебных исполнителей численности судебных исполнителей, выдача им квалификационных свидетельств и их отзыв в административном порядке в случае нарушения исполнителем действующего законодательства, правил и профессиональной этики, с правом обжалования этих решений в суд, возможность приостановления действия свидетельства, проведение проверок профессиональной деятельности и внеочередных аттестаций.
7. Для решения вопросов организации и представительства профессии потребуется создать региональные палаты судебных исполнителей и российскую федеральную палату судебных исполнителей, которые должны быть не столько профсоюзом небюджетных исполнителей, сколько органом внутреннего контроля, саморегулирования и организатором их деятельности. Палаты судебных исполнителей, как и у нотариусов, должны образовываться на обязательном членстве судебных исполнителей, они могут выполнять, например, функцию создания банка учета исполнительных производств в регионе для исключения двойных исполнений в отношении одного и того же должника.
8. Поскольку профессия присяжного судебного исполнителя будет носить публично-правовой характер, то правовой основой для его отношений с взыскателями будет не договор, а их обращение к нему в соответствии с территорией его деятельности. Поэтому необходимо будет ввести понятие исполнительного округа и исполнительного участка, привязанных к административно-территориальному делению нашей страны, в рамках которых судебный исполнитель будет вправе осуществлять свою деятельность. Необходимы также правила о замещении временно отсутствующего присяжного судебного исполнителя.
Так как исполнительская деятельность является публичной по своему характеру, то присяжный судебный исполнитель не будет иметь права выбирать клиентов. Он обязан принимать исполнительные документы от всех обратившихся лиц в соответствии с правилами компетенции через понятие исполнительного округа. Еще раз подчеркнем, что не может быть основой взаимоотношений судебного исполнителя и взыскателей договор, поскольку деятельность по исполнению не является работой в рамках договора поручения, как у адвоката, исполнение - это публичная функция.
Для лучшей организации работы в законе можно ввести понятие конторы присяжного судебного исполнителя, а также требования к ее материально-техническим параметрам, обеспечению безопасности, расположению, которые могут утверждаться органами юстиции, поскольку в конторе будут храниться подлинные документы, находиться архивы, сотрудники и т.д. Правильным было бы стимулирование к созданию контор, в которых бы работало по нескольку присяжных судебных исполнителей, что может обеспечить взаимозаменяемость в работе.
9. Самый значимый вопрос - регулирование тарифов за исполнительные действия и другую работу, совершаемую судебным исполнителем. В основе деятельности небюджетного (частного) судебного исполнителя лежит принцип самофинансирования, когда контора и сотрудники конторы частного судебного исполнителя содержатся за счет тарифов за совершение отдельных исполнительных действий и вознаграждения, получаемого по окончании исполнительного производства. При установлении тарифов важны следующие вопросы: как определять тарифы (регулирование или рынок), что они в себя включают и кто их устанавливает?
При ответе на первый вопрос важно определиться и понять с самого начала, что низкие тарифы не позволят развиваться системе, а высокие - станут излишней нагрузкой на стороны исполнительного производства, поскольку стоимость юридической инфраструктуры и так существенно выросла за годы реформ. В силу публично-правового статуса небюджетного (частного) исполнения здесь по общему правилу нет свободного ценообразования, а тарифы регулируются государством.
Тарифы могут быть: во-первых, в твердой денежной сумме за отдельные исполнительные действия, например, направление запроса, наложение ареста и составление описи имущества, и, во-вторых, вознаграждение по результатам исполнительного производства, по имущественным взысканиям, как правило, по регрессивной шкале, уменьшающейся по мере увеличения суммы взысканного, а по неимущественным взысканиям - в твердой денежной сумме. При этом ставки вознаграждения должны обеспечивать социальное равновесие - более высокие ставки по одним исполнительным документам должны быть уравновешены низкими ставками по социально значимым взысканиям, например, по алиментным платежам в возмещение ущерба, причиненного здоровью, и т.д.
При этом тарифы за совершение отдельных исполнительных действий по общему правилу должны авансироваться взыскателем с последующим взысканием понесенных расходов с должника в пользу взыскателя, а вознаграждение по результатам исполнительного производства взыскивается с должника. На мой взгляд, оправданным было бы сохранение для взыскателей тех льгот, которые они имеют в качестве истцов в гражданском и арбитражном процессе, например по алиментным платежам и т.д.
Таким образом, при расчете сумм тарифов необходимо будет обеспечить заинтересованность судебного исполнителя в исполнении взысканий на небольшие суммы, например алименты, штрафы и т.д., поскольку здесь исполнение может быть трудоемким, но не выгодным. В противном случае частному судебному исполнителю будет интереснее работать с крупным ипотечным банком, обеспечивая взыскание выданных им ипотечных кредитов, чем заниматься взысканиями мелких сумм. В этом плане следует для возмещения неполученных тарифов по социально значимым взысканиям учесть опыт системы нотариата, где неполученные тарифы до недавнего времени включались в расходы нотариуса, уменьшали налогооблагаемый доход и тем самым стимулировали нотариуса на совершение нотариальных действий бесплатно для заявителей. Другим вариантом может быть компенсация государством этих сумм судебному исполнителю, как это делается в настоящее время при оплате труда адвоката по уголовным делам по назначению.
Важным также будет решение вопроса о способности к самофинансированию контор судебных исполнителей в сельской местности, где основные должники - сельскохозяйственные кооперативы имеют иммунитеты от взыскания. То же касается и маленьких городов с незначительной деловой активностью.
Полученные судебным исполнителем средства от должников и взыскателей должны храниться отдельно от других средств судебного исполнителя, в связи с чем следует сохранить понятие депозитного счета, отдельного от текущего счета для ведения хозяйственных операций по содержанию конторы.
При ответе на вопрос, кем устанавливаются тарифы, есть самые разные варианты. Тарифы могут устанавливаться в законодательных актах, например для нотариусов в нашей стране - в Налоговом кодексе и Основах законодательства Российской Федерации о нотариате, в актах органов исполнительной власти, например во Франции - Министерством юстиции. Лучшим вариантом было бы на данном этапе установление тарифов в законодательных актах, что обеспечило бы большую их стабильность.
10. Одним из преимуществ небюджетного исполнения является полная имущественная ответственность самого судебного исполнителя за свои ошибки и ущерб, причиненный его действиями. Практически имущественная ответственность судебного исполнителя гарантируется созданием специальных фондов при национальных палатах судебных исполнителей, коллективным и индивидуальным страхованием профессиональной ответственности, за пределами которых судебный исполнитель отвечает лично принадлежащим ему имуществом. При этом можно ввести ограничение, запрещающее совершение судебному исполнителю исполнительного действия на сумму большую, чем размер его имущественной ответственности, покрываемой страхованием и гарантийным фондом.
Остается еще много других вопросов, которые нуждаются в проработке и осмыслении, в случае принятия политического решения о переходе к такой системе. Сразу отметим, что крайне полезен опыт перехода к небюджетной системе нотариата, поскольку системы небюджетного нотариата и исполнения во многом похожи по принципам организации и функционирования, а также взаимодействия и подконтрольности государству. Здесь был избран вариант, когда сохранялся одновременно и государственный, и небюджетный нотариат, но, большинство нотариусов выбрали для себя небюджетную систему.
Создание небюджетной системы исполнения как альтернативной поможет повысить эффективность принудительного исполнения через изменение мотивации и организации работы судебного исполнителя на первом этапе. Однако эффективность исполнения существенно зависит и от других составляющих: наличие публичных реестров имущественных прав, повышение жизненного уровня, сокращение сферы наличного денежного обращения, совершенствование правовых процедур и т.д. Поэтому в совершенствовании нуждаются все элементы, обеспечивающие эффективность принудительного исполнения. Небюджетная система принудительного исполнения в последние годы распространяется по планете. Либерализация процесса исполнения - один из примеров схожего подхода систем общего и гражданского права к организации принудительного исполнения. Здесь оценки экспертов основных мировых институтов совпадают.
Конечно, нет совершенных правовых систем, однако небюджетная (частная) система исполнения доказала свою эффективность на нашей планете. Судебный исполнитель - вторая по значимости юридическая профессия после судьи, поскольку он заставляет реально работать право. Поэтому без сильной и эффективной системы принудительного исполнения не будет работать экономика и функционировать гражданский оборот. В этом плане опыт государств с небюджетной системой принудительного исполнения может быть полезен для нашей страны при выработке мер по повышению эффективности принудительного исполнения.
Наверх
И кстати, "Горе от ума"...
